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附政策全文：

關於印发全國特色小鎮規(gui)範健康发展导則(ze)的通知

发改規劃〔2021〕1383號

各(ge)省、自治區、直辖市及計劃單列市(shi)、新疆(jiang)生產建設兵團发展改革委、自然资源主管部門、生態(tai)環境厅（局）、科技厅（局）、工業和信息化厅（局）、商務主管(guan)部門、文化和旅游厅(ting)（局）、農業農村厅(ting)（局、委）、體(ti)育行政(zheng)部門、市場监管局（厅、委）：

為深入贯彻落實習近平总书記(ji)重要批示指(zhi)示精神，按(an)照《國務院辦公厅轉发國家发展改革委關(guan)於促進特色(se)小鎮規範健康发展意见的通知》（國辦发﹝2020﹞33號）要求，經城鎮化工作暨城鄉融合(he)发展工作部际聯席會議(yi)第三次會議審議通過，現印发全國特色小鎮規範健康(kang)发展导(dao)則，請認真贯彻執行。

國家发展改革委

自然资源部

生態境部

科技部

工業和信息化部

商務部

文化和旅游部

農業農村部

體育总局

市場监管总局

2021年9月27日

全國特色小鎮規範健康发(fa)展导(dao)則

近年來(lai)各地區特色小鎮建設取得一定成(cheng)效，涌(yong)現出一批精品特色小鎮，有力促進了區域經濟轉型升級(ji)和新型(xing)城鎮化建設的深入推進。然而在(zai)實际(ji)发展過程中，也随之出(chu)現了部分特色小鎮存在概念混淆、内涵定(ding)位不清、主导產(chan)業薄弱等突出問(wen)題。

一、发展定位

準確把握特色小鎮发展(zhan)定位，明確概念内涵、功能作用(yong)和主导產業(ye)，將之作為发展特色小鎮的(de)基礎和(he)前提。

（一）概念内涵。特色小鎮是現代經濟发展到一(yi)定阶段產生的新型(xing)產業布局形態，是規劃用地面积一般為几平方(fang)公里的(de)微型產業集聚區，既非(fei)行政建製鎮(zhen)、也非傳統產(chan)業園區(qu)。特色小鎮重在培育发展主导產業，吸引人才、技術、资金(jin)等先進要素集聚，具有細分高端(duan)的鮮明產(chan)業特色、產城人文融(rong)合的多元功能(neng)特征、集約(yue)高效的(de)空間利用特點，是(shi)產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機製新而活的新型发(fa)展(zhan)空間。

（二）功(gong)能作用。特(te)色小鎮是(shi)經濟高質量发展的新平臺，依托小尺度(du)空間(jian)集聚細分產業和企業，促進土地(di)利用(yong)效率提升、生(sheng)產力布局優化和產業轉型升級；是新型城鎮化建設的(de)新载體(ti)，疏解大城市中心城區非核心功能，吸納農業轉(zhuan)移人口進城就業生活，促進農業轉移人口(kou)市民化和就近城鎮(zhen)化；是城鄉(xiang)融合发(fa)展的新支點，承(cheng)接城市要素轉移，支撐城鄉產業协同发(fa)展。

產(chan)業主导是特色小鎮建設的核心方(fang)向。特色小鎮應坚定不移地秉(bing)持少而精、少而專的发(fa)展理念，在充分(fen)尊(zun)重当地客觀實际基礎条件、深入調研论證的前提下科學確立主(zhu)导(dao)產業，遵循宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則(ze)游的因地製宜原則，準(zhun)確(que)找準自身優勢、充分凸顯地域特色。在產業選(xuan)擇上切不可跨越實际、重复建設相同產業(ye)，切不可形成千鎮一面的(de)同質(zhi)化局面；切不可(ke)脱(tuo)离現實基礎、凭空硬造虚假(jia)產業、导致走樣變形；切不可盲目蜂(feng)擁而上(shang)、貪多求全、铺摊子上(shang)項目。 根據各地經濟基(ji)礎差异，產業布(bu)局(ju)應分類指导。

二、空間布局

在遵循經濟規律、城鎮化規律和城鄉融合发展趨勢的基礎(chu)上，坚持因地製宜、實事求是的原則，根據地(di)區资源(yuan)禀賦和產業基礎，合理謀劃設計特(te)色小鎮空間

（四）區位(wei)条件。特(te)色小鎮布(bu)局應依據國土空間規劃，立足不同地區區位(wei)優勢、產業基礎和比较優勢，在擁有相對发達块状經濟或(huo)相對稀缺资源的(de)區位進行布局。科學嚴谨论證布局選址可行性，以優化(hua)发展原有產業集聚區為主(zhu)、以培育发展新興(xing)區域為辅(fu)，重點布局在(zai)城市(shi)群、都市圈等優勢區域或其他有条件區域，重點關(guan)注(zhu)市郊區域、城(cheng)市(shi)新區及交通沿線、景區周边等區位。

（五）建設边(bian)界(jie)。特色小鎮應边界清(qing)晰、集中连片(pian)、空間相對独立、四至範围精確，生(sheng)產生活(huo)生態空間保持合理比例。在嚴(yan)格節約集約利用土地的同時(shi)，特色小鎮規劃(hua)用地面积下限原則上(shang)不少於1平方(fang)公里，其中建設(she)用地面(mian)积原則上不少於1/2平方(fang)公里，保障生產生活所需空(kong)間和多元功能需要；規劃用地(di)面积上限原(yuan)則上不多於5平方(fang)公里，保障打造(zao)形成一刻鐘便民生活圈需(xu)要，文化旅游、體育運動(dong)及三(san)產融合等類型特色小鎮規劃用地面积上限可適当提高。鼓勵盘(pan)活(huo)存量和低效建設用地，強化老旧廠區和老旧街區等存(cun)量片(pian)區改造。

（六）空(kong)間功(gong)能。特色小鎮應在聚力(li)发展主导產業的基(ji)礎上，推進生(sheng)產生活生態“三(san)生融合”、產(chan)業社區(qu)文化旅游“四位一體”，打造優質服(fu)務圈和(he)繁荣商業圈。叠加現代社區功能，提高物業(ye)服務質量，結合教育医(yi)疗养老育幼资源整體布局提供優質公共服務，完善商貿流通和家政等商業(ye)服務。叠(die)加文化功能，挖掘(jue)工業文化等(deng)產業衍生文化，建設展示整體圖景和文化魅(mei)力的公共空間(jian)，賦予独特文化内核及印記，推動文化资源社會化利(li)用。叠加旅游功能(neng)，促進產業(ye)與旅游相結(jie)合，寓景觀於產業場景(jing)，增加景(jing)觀節點和開(kai)敞空間，實現實用(yong)功能與(yu)審美功能相統一。

（七）風貌形態。特色(se)小鎮建設應體現風貌(mao)整體性、空間立體性、平面协調性。尊重原有自然格局，促進地形(xing)地貌、傳統風(feng)貌與現代美學(xue)相融合。推進多維度全域增綠，建設“口袋公園”及小(xiao)微綠地，綠化(hua)覆盖率(lv)原則上不低於30%，有条(tiao)件的可依托既(ji)有水系營造藍綠交織的空間形態。體現建(jian)筑外觀風格特色化和整體性(xing)，控製適(shi)宜(yi)的建筑體量和高度。注重塑造色彩體系，加(jia)強屋顶、牆體、道路等(deng)公共空間美(mei)化亮化。

三、質量效益

坚持質量第一(yi)、效(xiao)益優(you)先，確保特色小鎮投(tou)入(ru)強度够、質效水平高、创新活力足、低碳效(xiao)應強。

（八）投(tou)入(ru)強度。特色小鎮(zhen)應聚焦產業細分門(men)類，結合產業发(fa)展現状，選擇一個最有基礎、最具潜(qian)力的門類作為主导產業(ye)，打造形成具(ju)有(you)核心竞争力的特色產業。做強做精特色產業集群，特色產業投资占总投(tou)资比例原則上不低於60%，培育竞争優勢強的(de)领航企業。確保投资具(ju)備一定強度(du)，建設期内建設用地亩均累(lei)計投资额原則上(shang)不低於200萬元(yuan)/亩，有条(tiao)件地區可進一步提高，避免將一(yi)般項目組團甚至單體(ti)項目命名為“特色小鎮”。

（九）質效(xiao)水平。特色小鎮應聚焦高端產業和產業高(gao)端環節(jie)，提升產業价(jia)值鏈和產品附加(jia)值，全員劳動生產率原則(ze)上不低於20萬元(yuan)/人。坚持(chi)經濟发展就業(ye)导向，擴大就業容量、提高就(jiu)業質量，單個特色(se)小鎮吸納就業(ye)人数原則上不少於2000人。建設用地亩均缴納税收额原(yuan)則上不低於10萬元(yuan)/年，有条(tiao)件地區可進一步提高。文化旅游類特色小鎮接(jie)待游(you)客人数原則上不少於50萬人次/年。

（十）创(chuang)新活力。特色小鎮應聚焦创新(xin)创業，培(pei)育新產業新業態新(xin)商業模式，“三新(xin)”經濟增加值占生產总值(zhi)比重(zhong)原則上不低於20%。先進(jin)製造(zao)、科技创新、创意設計(ji)、数字經濟類特色小鎮研发經費投入強度原則上不(bu)低於2.5%。健全研发設計、成果孵化、金融(rong)导入、場景應用相結(jie)合(he)的创新创業服務體系。推動公共設施和建筑等物聯網應用，公共設(she)施基本實現智能化。

（十一）綠色低碳。特色小鎮應按照碳(tan)達峰碳中和要求(qiu)，协同推進經濟高質量发展和生態環境(jing)高水平保護(hu)。推動能(neng)源清洁低碳安全高效(xiao)利用，引导非化石能源消費和分(fen)布式能源发展(zhan)，有条件的可開展屋顶分布式光伏開发，推行清洁取暖和合同能源管理。促進工業、建筑、交通(tong)等领域低碳(tan)轉型，坚決(jue)遏製“兩高(gao)”項目盲目发展，大力发展綠色建筑，推廣(guang)裝配(pei)式建筑、節能門窗和綠色建材，推進綠色施工(gong)。加強(qiang)再生水利(li)用。

四、管理方式

坚持(chi)高標(biao)準、嚴要求，統筹加強特色小鎮建設发展的全環節管控，建立特色小鎮全生命期管理機製(zhi)。

（十(shi)二）方案编製。市縣(xian)級人民政府應根據本导則要求(qiu)，結合当地經濟社會发展(zhan)規劃及國土空間規劃，組織會同有關方面编製單個特色(se)小鎮建設方案，明確特色產業、四至(zhi)範围、功能分區、投资運營主體、重點項(xiang)目(mu)、建(jian)設方式、投(tou)融资模式、盈利模式等(deng)事(shi)項，落實國土空間規劃確定的地块用途、容积率等(deng)管控要求。對方案的科學性(xing)可行性合規性進行把關，組織(zhi)相關领域專(zhuan)家進行研究论證，必要時以(yi)公布(bu)方案草案、組織(zhi)聽(ting)證會等方式聽取意见。

（十(shi)三）清單管(guan)理。省級发(fa)展改革部門應會(hui)同有關部門，按照嚴定標準、統一管(guan)理原(yuan)則，建立本省份特色(se)小鎮清單(dan)。納入清單的應具備本导(dao)則提出的基(ji)礎条件，建設(she)完成(cheng)后應達到本导則明確的各項指標要求。坚持嚴控(kong)数量、提高質量，人均GDP少(shao)於1萬美元省份的清單(dan)内特色小鎮原則上(shang)不多於50個，鼓勵控(kong)製在(zai)30個以内。每年年底前公布清單，並報送國家发展改革委納入全國特色小(xiao)鎮(zhen)信息库。國(guo)家(jia)发展改革委對各省份特色小鎮清單實行“窗口(kou)指导”，加強监(jian)督、引(yin)导(dao)和督促調整。未納入(ru)各省份(fen)特色小鎮清單的，各單位各機(ji)構不得(de)自行冠名“特色小鎮”或自行開工建設。

（十四）動態調整(zheng)。省級发展改革部門應(ying)會同有關方(fang)面，切(qie)實(shi)做好存量特色小鎮管理，對此前國務(wu)院各有關部門或行業协(xie)會、地(di)方各級人民政(zheng)府、市場主體已建設或命名(ming)的特色小鎮進行全面審核，將符合本导則(ze)要求及本省份管理細則的特(te)色小鎮納入清單，不符合的進行(xing)清(qing)理或更名。加強增(zeng)量特色小(xiao)鎮管理，對市縣級人民政府動態報送的每個特色小鎮建設方案進行(xing)及時審核(he)，將通過審核的特色小鎮納入(ru)清單(dan)。對清單内特色(se)小鎮進行定(ding)期評估，實行有(you)進(jin)有退、優勝劣汰。

（十(shi)五）建(jian)設方式。坚持市場化運作、突出企業主體地位，鼓勵通(tong)過政策激勵引导、盘活存量资產、挖掘土(tu)地潜在价值等方式，培育專業性的特(te)色小鎮投资運(yun)營主體，引(yin)导大中小微(wei)企業聯動发展。更好发挥政府作用，根據(ju)需要引导平臺公司參與，加快項目審批（核準、備案(an)）、用地、環評、施(shi)工許可等前(qian)期工作，依規開展土地(di)綜合整治(zhi)，布局管網、交通等市政公用設施(shi)和(he)產業配套設施，開展綜合體(ti)項目整(zheng)體立項、建設用地多功能复(fu)合利用等探索試驗。

（十六）投(tou)融资模式。建立以工商资本及金(jin)融资本為(wei)主、以(yi)政府有效精準投资為辅的投融(rong)资模式。現(xian)金流健康的經營性項目、具備一定市場化運作条件的準公益性(xing)項目，主要通過特色小鎮投(tou)资運營主體自有资金先期投(tou)入，其中符合条件項目可通過申請注册发行企業债券、鼓勵引导銀行業金融機構特別是開发性政策性金(jin)融機構參與等方式予以中(zhong)长期融资支持。公益性項目主(zhu)要通過各級財政(zheng)资金予以投入，其中符合条件項目可按規(gui)定(ding)分別納入中央预算内投资、地方政府專項债券支持(chi)範围。

五、底線約束

加強對特(te)色小鎮建設(she)的動態监管，有效防範各類潜在(zai)風险，確保不突(tu)破(po)各項紅線底線。

（十七）合規用(yong)地底線。嚴格落實永久基本農田、生態保護紅(hong)線(xian)、城鎮開发边界，不得改變(bian)國土空間規劃確定的空間(jian)管控内容，遏製耕地“非農化”、防止“非糧化”。坚持(chi)土地(di)有偿使用，按宗地確定土地(di)用途，經(jing)營性建設用地必须通過招標拍賣挂(gua)牌等方式確定土地使用者，不得設置排他性竞買条件。

（十八）生態環保底線。嚴格落實區域生態環境分區(qu)管控方案和生(sheng)態環境準入清單要求。加強山(shan)水林田(tian)湖草系統治理修复监管，保護重要(yao)自然(ran)生態系統、自然(ran)遗迹、自(zi)然景觀和生物多樣性，嚴(yan)禁违法违規占用以國家公(gong)園為主體的自然保護地，嚴(yan)禁挖湖造景。嚴(yan)防(fang)污染物偷排和超標排放，防控噪(zao)聲和扬尘污染，因地製(zhi)宜配備污水、垃(la)圾、固废、危废(fei)、医废收集(ji)處理等環境(jing)基礎設施。

（十九）债務防控底線。嚴控地方(fang)政府债務風(feng)险，縣級政(zheng)府法定债務風险预警地區不得通過政府(fu)舉债建設，不得以地方政(zheng)府回購承諾或信用擔保等方式增加地方政府隐(yin)性债務。綜合考虑地方現有財(cai)力、资(zi)金筹措(cuo)和還款來源，稳妥把握公共設(she)施開工建(jian)設節奏。

（二十）房住不炒(chao)底線。嚴防房地(di)產化倾(qing)向，特色小鎮建設用地主要用於发展特色產業(ye)，其中住宅用地主要用於满足特色(se)小鎮内就業人員自住(zhu)需求和職住平衡要求。除(chu)原有傳統民居外，特色小鎮建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%，鼓勵控(kong)製在(zai)25%以下(xia)。結合所在市縣商品住房库存(cun)消化周(zhou)期，合理確定住宅(zhai)用(yong)地供應時序。

（二十一）安(an)全生產底線。嚴格維護人民生命財產安(an)全，健全(quan)規劃、選址、建設、運維全過程安全風险管控製度。建立企業全員安(an)全生產責任製度(du)，壓實企(qi)業安全生產主體責任。督(du)促企業按(an)照行業安全生產規程標準，建立安全風险预防控(kong)製(zhi)體系。

（二十二）监測监督管理。地方各級人民政府應加(jia)強動態监管，對违反以上五条底線的行為要(yao)限(xian)期整改，對性質嚴重(zhong)的要抓紧(jin)清理；對行政建製鎮(zhen)错(cuo)误命名的虚假“特色小鎮”、單(dan)純房地產開发等項目自我冠(guan)名的“某某小鎮”，以及停留在紙面上、並未開工建設(she)的虚擬“特色小鎮”，要(yao)立即除(chu)名。各級(ji)发展改革部(bu)門在開展項目審批（核準、備案(an)）等工作時(shi)，應加強對(dui)項目名称(cheng)的把關指导，規範使(shi)用特色小鎮全称、防止(zhi)簡(jian)称為小鎮，防止(zhi)各省份特色小鎮清單外項目命名(ming)為“特色小鎮”。
  

國辦发〔2021〕33號文件與本导則，共同構(gou)成了全國特色小鎮发展工作的基本遵循和(he)指导框架。各地區省(sheng)份可以此文件為重要依據，結合本地實际情况，製(zhi)定相應的省份級特色小鎮管理細(xi)則和實施辦法。自本(ben)导則正式发(fa)布之日起，此前由國務院各有關部門和單位(wei)印发的特色小鎮相關文件同(tong)時予以废止。

附件：主要類型特色小(xiao)鎮建(jian)設規範性要求